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Propuesta de recomendaciones a la Administración General del Estado sobre utilización del software libre y de fuentes abiertas
NIPO: 326-05-044-3

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Presentación

La "Propuesta de recomendaciones a la Administración General del Estado sobre utilización del software libre y de fuentes abiertas" ha sido elaborada por el Grupo de software libre en la Administración General del Estado, creado por el Consejo Superior de Informática y para el Impulso de la Administración Electrónica con el mandato de formular un conjunto de recomendaciones relativas a la utilización del software libre y de fuentes abiertas por la Administración General del Estado.

La Propuesta de Recomendaciones fue adoptada por el Consejo Superior de Informática y para el Impulso de la Administración Electrónica de 19 de mayo de 2005, el Comité Sectorial de Administración Electrónica (AGE- CCAA) de 11 de mayo de 2005 y el Pleno de CIABSI de 21 de abril de 2005.

Se entiende por software libre y de fuentes abiertas aquél que se distribuye con una licencia que permite la libertad de ejecutarlo, de conocer el código fuente, de modificarlo o mejorarlo y de redistribuir copias a otros usuarios. Lo que le distingue son las condiciones plasmadas en la licencia relativas a derechos y deberes de las partes, proveedor y usuario, bajo las cuales se distribuye; la diferenciación no se produce, por tanto, por su naturaleza tecnológica o porque haya coste o no en la adquisición del software. Es software libre y de fuentes abiertas cualquier software, todo software, producto o desarrollo a medida, que se distribuya con una licencia que permita el ejercicio de las cuatro libertades citadas.

Desde la perspectiva de la Administración, ente generador y receptor de software, el ejercicio de las cuatro libertades de ejecución, conocimiento, modificación y redistribución tiene consecuencias de calado estratégico en las aplicaciones para el ejercicio de potestades y, en particular, en la Administración electrónica, que afectan a la defensa del interés general, a la transparencia, a la eficacia, a la independencia tecnológica, al acceso a los servicios, a la seguridad, a la relación con los administrados, al control sobre los programas y aplicaciones, al acceso y conservación de la información en soporte electrónico, y, en definitiva, a cuatro aspectos operativos perseguidos por la Administración a lo largo de sucesivas oleadas tecnológicas como son la libertad de elección, la protección de la inversión, la mejor relación precio/rendimiento y la garantía de comunicación e interoperabilidad.

El fenómeno del software libre y de fuentes abiertas constituye a la fecha una revolución en el ámbito de las tecnologías de la información sin parangón desde que se produjeron los primeros momentos de expansión de Internet o, tal vez, desde la introducción de las políticas de sistemas abiertos. El debate en términos de 'software libre sí o no', se encuentra a estas alturas superado por una realidad de facto que tiene un alcance estratégico y unas dimensiones que no pueden ni obviarse ni ignorarse; es un hecho su presencia creciente en organizaciones del sector público y del sector privado. En la Unión Europea, y fuera de ella, las administraciones vienen desarrollando actividades para configurar políticas y decisiones operativas en relación con el software libre y de fuentes abiertas. No debe sorprender que la Administración actúe en este campo; de hecho, ya existen precedentes similares como la citada política de sistemas abiertos que contemplaba obligatoriedad y excepciones.

Son numerosos los estudios que se vienen realizando en los últimos tres años orientados bien a explicar de una forma exhaustiva el software libre y a explorar los productos disponibles o bien orientados a obtener datos cuantitativos de su grado de utilización o difusión en diversos ámbitos, tanto del sector público como del sector privado, entre los cuales destacan los realizados por el Programa IDA. Sobre la base de estos estudios, y otras fuentes de autoridad, el presente documento se centra, exclusivamente, en tratar aquellos aspectos que son de interés para la Administración, incluyendo la información que se ha considerado necesaria y suficiente, sin la intención de volver a repetir lo ya realizado en otros documentos públicamente disponibles, ampliamente conocidos y difundidos y a los que se puede acudir para mayor profundización. Para ello básicamente se identifican y tratan los aspectos definitorios y característicos del software libre y de fuentes abiertas, la oferta disponible de productos y servicios, los referentes de políticas y actuaciones en las Administraciones Públicas así como el marco legal y requisitos de la Administración. Asimismo, se aborda la cuestión desde una perspectiva estratégica y general rehuyendo una visión fragmentaria o el tratamiento de nichos tecnológicos.

A la luz de lo anterior, las recomendaciones formuladas se hacen eco de esta realidad y responden a la demanda de orientación de la Administración. Ante el nuevo universo de posibilidades que ofrece el software libre y de fuentes abiertas, las recomendaciones contemplan aspectos tales como el aprovisionamiento de software y de hardware, el despliegue de servicios de Administración electrónica, el intercambio de documentos con los ciudadanos, los programas y aplicaciones puestos a disposición del ciudadano, los desarrollos de la Administración, la interoperabilidad, la accesibilidad, la implantación de software libre, la formación, los aspectos de carácter jurídico, la colaboración e instrumentos de apoyo y los indicadores de utilización del software libre y de fuentes abiertas. Por otra parte, bien quienes han implantado soluciones de software libre y de fuentes abiertas o bien quienes consideran entre sus alternativas la posibilidad de implantar este tipo de software reclaman unas recomendaciones en las que apoyarse.

Hay expectación, además, sobre lo que la Administración pueda decir al respecto por parte de la industria de las tecnologías de la información y por parte de la propia sociedad. La expectación viene motivada por el múltiple papel de la Administración como prestador de servicios, como cliente y usuario de tecnologías de la información, como desarrollador, como regulador, como configurador de políticas de tecnologías de la información, como referente, en suma.

Productos complementarios

• Las Directrices IDA de migración a software de fuentes abiertas son un producto del Programa comunitario IDA dirigido a los gestores y profesionales de tecnología de la información de las Administraciones Públicas con el objetivo de ayudar a decidir si se debe emprender la migración a software de fuentes abiertas y de describir cómo debiera llevarse adelante, en su caso, la citada migración.
• El Estudio del Programa IDA sobre el uso de los programas de fuentes abiertas en el Sector Público analiza diversos aspectos relativos a la utilización del software de fuentes abiertas por las Administraciones Públicas.
• El Marco Europeo de Interoperabilidad define un conjunto de recomendaciones y directrices para los servicios de administración electrónica.
• Los Criterios de seguridad, normalización y conservación de las aplicaciones utilizadas para el ejercicio de potestades proporcionan un conjunto de medidas organizativas y técnicas en relación con los requisitos legales para la validez y eficacia de los procedimientos administrativos de la AGE que utilicen medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Contemplan la utilización de estándares abiertos y de software libre y de fuentes abiertas.

Objetivos

1. Clarificar el escenario del software libre y de fuentes abiertas, desde el punto de vista de la Administración, mediante la información que se ha considerado necesaria y suficiente, para mostrar y responder a preguntas tales como las siguientes:
   • ¿Qué es el software libre y de fuentes abiertas, en relación con otros tipos de software, y qué aspectos lo caracterizan?
   • ¿Cuál es la dimensión del fenómeno?¿Cuál es la realidad del mercado de software libre y de fuentes abiertas?
   • ¿Por qué es interesante el software libre y de fuentes abiertas para la Administración?
   • ¿Cuál es el marco legal que afecta a la adquisición y uso del software por la Administración? ¿Qué aspectos de este marco legal se encuentran estrechamente ligados con las características del software libre y de fuentes abiertas?
   • ¿Qué actuaciones en términos de políticas y de proyectos concretos están realizando ya las Administraciones Públicas? ¿Cuáles son las políticas y actuaciones concretas en el ámbito de la Unión Europea y particular de Estados miembros que sirven de referencia?
2. Formular, a la luz del análisis anterior, un conjunto de recomendaciones sobre el uso del software libre y de fuentes abiertas por la Administración General del Estado. Estas recomendaciones persiguen optimizar el aprovisionamiento, desarrollo, mantenimiento y explotación del software, así como la libertad de elección, la protección de la inversión, el control precio/rendimiento y la interoperabilidad, a la vez que asegurar la independencia tecnológica de la Administración frente a proveedores concretos; asimismo, contemplan aspectos que afectan a las relaciones por el medio electrónico con los ciudadanos y las empresas y, por tanto, al desarrollo de la Administración electrónica.

Organización del documento

Estructura y contenidos

El documento se compone de los siguientes capítulos, además de este resumen ejecutivo:

• 2. Qué es el software libre y de fuentes abiertas. Describe los conceptos fundamentales de software libre, software de fuentes abiertas, software propietario, y licencia. Se desarrollan los aspectos principales de las licencias de software libre y de fuentes abiertas.
• 3. Aspectos característicos. Se analiza el software libre en relación con los siguientes aspectos dimensión social, disponibilidad de los fuentes, independencia tecnológica, soporte técnico y mantenimiento; disponibilidad y continuidad, estabilidad, calidad y madurez, normalización e interoperabilidad, seguridad, conservación de la información, coste y aprovisionamiento, coste total de propiedad, propiedad intelectual y patentes, responsabilidad.
• 4. Mercado del software libre y de fuentes abiertas. Se ofrece una panorámica sintética del mercado de productos y servicios de software libre y de fuentes abiertas.
• 5. Marco legal y requisitos de la Administración. Se identifican aquellos aspectos del marco legal que afectan al software en el contexto de la Administración, como las aplicaciones para el ejercicio de potestades y en particular, los servicios de Administración electrónica. También se recoge una serie de requisitos de carácter más operativo perseguidos por la Administración a lo largo de sucesivas oleadas tecnológicas.
• 6. Adquisición de software por la Administración. Se exponen en más detalle aspectos relevantes de la contratación de productos y servicios de tecnologías de la información por la Administración.
• 7. Actuaciones en las Administraciones Públicas. Se citan sin ánimo de exhaustividad diversas iniciativas de promoción e implantación de software libre y de fuentes abiertas por las Administraciones Públicas.
• 8. Actuaciones en la Unión Europea. Se recogen políticas y actuaciones de la Unión Europea relativas a la implantación del software libre y de fuentes abiertas, plasmadas en diversos documentos e iniciativas como eEurope. Programa IDA, IST, entre otros. También se recogen políticas y actuaciones de varios Estados miembros de la UE (Francia, Reino Unido, Italia, Países Bajos, Dinamarca, Alemania y Finlandia).
• 9. Propuesta de recomendaciones. Se formula un conjunto de recomendaciones que afectan en líneas generales a cuestiones tales como el aprovisionamiento de software y de hardware; los servicios de Administración electrónica; los desarrollos de software por y para la Administración; la interoperabilidad, la accesibilidad, la formación, la asesoría legal sobre las licencias de software; la colaboración y la cooperación entre Administraciones Públicas.
• 10. Glosario. Se incluye un breve glosario con los conceptos más relevantes.
• 11. Referencias. Se incluye una relación pormenorizada de las referencias citadas a lo largo del documento.
• Anexos. Se incluyen en anexos el Equipo del proyecto; un extracto de normativa de contratación aplicable al software y el texto completo de las tres licencias de software libre más extendidas y conocidas.

Estos contenidos se articulan según la estructura conceptual que se muestra a continuación:

Figura 1 Estructura conceptual de los contenidos

Metodología

Para cumplir su misión el Grupo ha desarrollado las siguientes actividades:

• Ha debatido ampliamente en sus sesiones para analizar detalladamente los argumentos, los hechos, los aspectos clave y las posibles recomendaciones a efectuar.
• Ha tenido presentes los términos de referencia que constituyen fuentes de autoridad en la materia.
• Ha realizado consultas con diversos agentes para recoger diferentes puntos de vista y opiniones; en particular, se ha dado audiencia a HISPALINUX (Asociación de Usuarios Españoles de GNU/Linux), a SEDISI (Asociación Española de Empresas de Tecnologías de la Información) y a AESLI (Asociación Española de Empresas de Software Libre).
• Ha tenido presente las experiencias y proyectos en sus ámbitos de actuación o de conocimiento; asimismo, se han tenido en cuenta otros referentes, principalmente del ámbito de la Unión Europea y de sus Estados miembros.
• La metodología aplicada para la elaboración del documento y fundamentar la propuesta de recomendaciones ha consistido en definir, analizar, categorizar, inventariar, cuantificar, contextualizar y referenciar.

Destinatarios

Las presentes recomendaciones se dirigen a los responsables de la adquisición, diseño, desarrollo, implantación y explotación de las aplicaciones informáticas utilizadas para el ejercicio de potestades en el ámbito de la Administración General del Estado.

Convenciones

Se ha adoptado la voz 'software libre y de fuentes abiertas', aun cuando pueda no resultar satisfactoria para todos, entendiendo que las expresiones a ambos lados de la conjunción se refieren esencialmente al mismo ente, es decir, al software que se distribuye con las libertades de ejecución, conocimiento, modificación y redistribución. Se añade la voz 'de fuentes abiertas' porque ha sido la expresión escogida por la Comisión Europea debido a las ambigüedades que en la traducción literal al inglés de 'software libre' introduce la voz inglesa 'free', que se puede interpretar a la vez como 'libre' y como 'gratuito'. Para soslayar esta ambigüedad, fuente de continua y, a menudo, interesada confusión, la comunidad anglosajona utiliza dos expresiones; la primera incluye la voz española 'libre', se trata de la voz 'libre software' y la segunda, acuñada en el ámbito de la Open Source Initiative y escogida por la Unión Europea, es 'Open Source Software', literalmente 'software de fuentes abiertas'.

Advertencias

No es posible la exhaustividad en las referencias a firmas, productos y actores. Se incluyen aquellas referencias que se han considerado pertinentes a efectos de mostrar una visión panorámica y de su relevancia.

Más información

Para más información contactar con:

secretaria.csae@map.es